【笔谈系列⑥】刘长松 | 2060年碳中和目标下提升我国气候治理效能的初步思考

编者按：2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，抓住机遇，应对挑战，更好地减缓和适应气候变化，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，加快推动绿色低碳发展，2020年11月9日，《阅江学刊》编辑部联合中国社会科学院生态文明研究所，举办“全球气候变化与中国行动方案——‘十四五’规划期间中国气候治理”专题研讨会。会上，多位专家围绕我国气候治理的近期、中期和长期目标，针对气候变化宣传、净零排放、能源结构转型、国际气候政治博弈等问题深入交流。本刊整理专家发言的核心观点，以笔谈的形式发布，欢迎广大读者就相关话题进行研究和探讨。

关键词：气候变化；二氧化碳排放达峰；碳中和；气候治理；生态文明；能源结构转型

2060年碳中和目标下提升我国气候治理效能的初步思考 

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副研究员

刘长松

本文目录

一、在全球气候安全风险日益上升与国内气候灾害突发频发的大背景下，中国加快构建气候适应型社会十分必要

二、警惕美国政党轮替以及国际气候治理格局变化，可能导致中国面临的气候压力增大

三、中国要加快构建实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和目标的气候政策体系，将自下而上和自上而下的力量整合起来

四、统筹世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴的战略全局，进一步发挥中国在全球应对气候变化进程中的引领作用

五、加强合作治理，维护全球气候安全有望成为中国引领全球治理的重要方向

一、在全球气候安全风险日益上升与国内气候灾害突发频发的大背景下，中国加快构建气候适应型社会十分必要

应对气候变化包括减缓与适应两方面，减缓与适应并重是基本原则。在全球气候安全风险日益上升的大背景下，加强国内的适应气候变化工作十分必要。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）、世界气象组织（WMO）等权威机构的科学评估结论一致认为，要实现1.5℃温控目标基本上是不可能的，1.5℃的阈值肯定要被突破，实现2℃温控目标还是有可能的。既然1.5℃的阈值被突破的可能性很大，我们就要根据风险预防的原则，提升适应能力，把适应气候变化放到更加重要的位置。

例如，美国奥巴马政府就很重视适应气候变化问题，2013年制定的《气候变化总统行动计划》不仅提出了减缓措施（主要针对燃煤发电厂），还有一个很重要的方面就是应对气候灾害风险，保护美国各地不受气候变化风险的影响，避免或降低灾害造成的损失。《气候变化总统行动计划》用很大的篇幅谈论气候适应工作，把适应气候变化放到一个很重要的位置。

从气候安全和风险管理的角度而言，我国积极推动适应型社会建设很有必要，也有助于保障国民经济社会环境的持续健康发展。我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，气候变化危及经济安全、粮食安全、水安全与能源安全。当前，干旱、内涝、冰冻等气候灾害和极端天气事件突发频发，农业、林业等行业，城市、沿海等重点地区以及诸多生态脆弱地区受到严重的不利影响，航空、高铁、电网、水利工程等重大基础设施安全受到不同程度的负面影响。气候变化对我国人民的生命财产安全构成严重威胁。农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、沿江、生态脆弱地区等重点区域应对气候灾害的能力仍有不足。

从当前国内应对气候变化的实际工作来看，我国制定的减缓政策较多，而适应政策相对薄弱。在减缓方面，《国家应对气候变化规划（2014—2020）》、“十二五”规划纲要、“十三五”规划纲要等重要的规划文件均提到了节能减排等减缓措施，国家及各地区相关部门从“十二五”时期就开始制定《控制温室气体排放工作方案》。在适应方面，我国已经发布《国家适应气候变化战略》和《城市适应气候变化行动方案》。

在这样的背景下，我认为，我国需要从维护气候安全、促进可持续发展的角度统筹考虑应对气候变化工作，更加突出适应气候变化的相关工作，更多地以防范风险（尤其是气候变化风险）为主。

二、警惕美国政党轮替以及国际气候治理格局变化，可能导致中国面临的气候压力增大

当前，气候变化的全球治理和国内应对都进入了新的阶段，对国内建立系统有效的气候政策体系提出了更高要求。在国内，我们进入了中国特色社会主义新时代，在国际上，应对气候变化也同样进入了一个新时代，拜登就任美国总统以后，国际气候治理格局将会出现新的变化。狄更斯的名言是：“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。”民主党重新上台，当然会提振全球应对气候变化事业的信心，各国可能会期盼美国重返《巴黎协定》并填补全球气候治理的领导力缺口。

但是，这对中国来说未必是一件好事情。中美气候合作的高峰出现在奥巴马执政时期，在2014年发布的《中美气候变化联合声明》中，中国提出了计划2030年左右实现二氧化碳排放达到峰值并努力早日达峰的目标。如果民主党再次上台，尽管中美合作前景可能会有所好转，但是长期来看，中美战略竞争态势难以改变，中国面临的压力可能会更大。

之前，在国际气候治理中，中欧合作占主导，而欧盟是一个比较分散的组织，尤其是英国脱欧之后，欧洲各国仍处于内部整合与立场协调之中，气候治理领导力日渐下降。此时，如果美国在气候治理方面的态度比较积极，或者出现美国、欧盟和小岛国等联手的格局，中国面临的压力会更大。

中国现在提出了2060年前实现碳中和的目标，这是一个远景目标，或者说是一种政策宣示，后续需要提出更多实质性的内容和具体措施以推动目标实现。而且，未来美国很可能对中国施压——这些目标的实现路径、配套措施和评估机制是什么？

三、中国要加快构建实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和目标的气候政策体系，将自下而上和自上而下的力量整合起来

从国内来看，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，到2035年基本实现社会主义现代化，广泛形成绿色生产生活方式，二氧化碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

从规划的角度来看，从中央到地方，应对气候变化的政策文本都很详尽，但是政策落实到基层以后，执行效果如何还存在不确定性，这与气候治理工作的性质有一定关系。毕竟，最初提出气候治理目标源于外部因素，压力主要来自国际谈判，跟国内经济发展、民生改善等工作的关联性并不强。

目前，我国的气候政策工具和政策体系还不完善，涉及的体制机制与相关制度尚不健全，今后，政策工具和政策导向需要面向不同的层面和行动主体。以往，碳强度下降目标的考核对象是省级人民政府，省政府将目标和任务层层分解下达，落实到基层。

实现2030年前二氧化碳排放达峰、2060年前碳中和的目标，不仅要有自上而下的压力传导，也要通过适当的机制设计自下而上地把个人、家庭、行业组织和社会各界的力量激发出来，将自下而上和自上而下的力量整合起来。在应对气候变化规划中要加强政策衔接协调，协同推动应对气候变化与经济高质量发展，协同推动应对气候变化与生态环境治理，实现应对气候变化治理体系和治理能力现代化。

当前，既要充分发挥碳交易等市场机制的激励作用，做好碳中和、零碳等示范建设，积极促进低碳技术、零碳技术、负碳技术以及地球工程技术等的创新发展与推广应用，还要加大绿色金融对能源转型、产业升级、技术升级等的支持作用，将绿色低碳发展深度融入“一带一路”建设与国际合作，充分发挥2030年前二氧化碳排放达峰、2060年前实现碳中和目标的战略引领和倒逼作用，这也是需要政府部门、研究人员、社会各界等共同解决的一个重要问题。

四、统筹世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴的战略全局，进一步发挥中国在全球应对气候变化进程中的引领作用

党的十九大以来，习近平总书记提出了关于国内国际发展大势“两个大局”的战略判断，统筹中华民族伟大复兴的战略全局，把握世界百年未有之大变局，推进理论创新，解决现实问题。全球应对气候变化的形势也处于发展变化之中，中国如何引领全球应对气候变化进程是需要深入研究的重要课题。

当前，国际社会面临新冠肺炎疫情的考验，逆全球化趋势不断加强，中美合作博弈的变数很大。国内也同样处于变革之中，我国经济结构调整和社会发展前景怎样，到2050年或者2060年，中国将达到怎样的发展水平，准确预测存在很大难度。

例如现在的网络服务、网络购物、共享经济等的繁荣程度，在五年之前很难想象。那么，30年之后或者40年之后的中国，经济组织、社会结构会演变成什么样，也是很难预测的。在这种高度不确定之中，或者说未来变化很大的情况下，在总书记所说的“百年未有之大变局”之中，我们到底能够做什么？

再具体一些，我们应该怎么引领全球气候治理行动呢？之前，中国是气候变化的参与者、贡献者，现在中国要成为引领者。怎么引领呢？中国作为一个全球治理的主体，提供全球公共物品，作为联合国安理会的常任理事国，承担更大的责任和义务。正如外交部部长王毅所说，作为全球最大的温室气体排放国和安理会常任理事国，中美两国肩负着比其他国家更多的责任和义务，这些责任和义务同样体现在应对气候变化方面。

五、加强合作治理，维护全球气候安全有望成为中国引领全球治理的重要方向

我一直跟踪研究国际气候安全问题，联合国安理会针对该问题已经举行了四次公开辩论，除了俄罗斯坚持固有立场，抵制气候安全议题外，基本上，欧美发达国家以及广大发展中国家都是支持气候安全问题的。中国是安理会常任理事国，如果美国新一届政府对气候问题更加积极，中国面临的压力将更大。

我认为，《联合国气候变化框架公约》是发展导向型的协议，促进全球团结一致，把一百九十多个国家团结起来，基本上还是保障发展权的，在可持续发展的框架下推动全球应对气候变化。

如果将气候安全问题纳入安理会或者在联合国其他安全机制下处理，有利之处在于可以从维护全球安全与国家安全的角度为应对气候变化进程注入新动力、新动能，鼓励各国投入更多资源；不利之处是气候变化问题可能会陷入大国博弈的格局，中国可能会非常被动——中国很可能不再被归入发展中国家行列，不仅得不到资金和技术支持，反而要承担出资义务，被分配明确的减排任务，因为中国是安理会常任理事国，应当承担更大的责任和义务。

在构建全球人类命运共同体的历史进程中，中国需要承担怎样的国际义务和责任，尤其是在全球气候安全、全球气候治理、全球气候适应、全球气候合作、气候外交等方面发挥怎样的引领作用，通过哪些方式、途径与措施来实现引领，都是迫切需要研究的重要问题。

原文出处：

柴麒敏、郭虹宇、刘昌义、董亮、鞠立新、刘长松、陈迎、陈洪波、庄贵阳：《全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)》，《阅江学刊》，2020年第6期，第36-58页。

柴麒敏,郭虹宇,刘昌义,董亮,鞠立新,刘长松,陈迎,陈洪波,庄贵阳.全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)[J].阅江学刊,2020,12(06):36-58.

责任编辑：沈丹

微信编辑：侯苏皖

校对：来向红、沈丹、李海中

作者照片：刘长松提供

文中插图：源自互联网

复审：来向红

终审：渠红岩

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